«Потёмкинская деревня диктаторского режима»: почему Конституционный суд стал заниматься не своим делом

«На самом последнем месте [по числу обращений] — жалобы, касающиеся политических прав», — с гордостью отчитывался в 2023 году на встрече с Владимиром Путиным председатель Конституционного суда Валерий Зорькин. Ещё одним поводом похвастаться итогами работы для главы КС тогда стал рост числа постановлений и определений суда. При этом с 2003 года, когда Зорькин возглавил наивысшую инстанцию, значимость её решений планомерно снижается, а их тематика неустанно мельчает. Эксперты сходятся во мнении, что КС всё чаще игнорирует запросы о новых законах, противоречащих Конституции — о дискредитации армии, цензуре, пропаганде и так далее. А если КС всё же выносит решение, Госдума и правительство находят способы де-факто игнорировать его постановления, меняя закон лишь формально. «Вёрстка» проанализировала, почему Конституционный суд в России фактически перестал выполнять свою прямую функцию

Чтобы не пропустить новые тексты «Вёрстки», подписывайтесь на наш телеграм-канал

Суд и «линия государства»

Конституция как Основной закон несёт в себе политическую, экономическую и правовую системы государства. Конституционный суд (КС), соответственно, призван определять соответствие отдельных норм Основному закону и давать верные трактовки. История современного КС в России — это путь от наиболее системных решений к максимально частным.

КС практически не рассматривает дела политического характера, говорят опрошенные «Вёрсткой» эксперты, а когда рассматривает — во всём соглашается с линией Кремля. Например, 15 мая 2024 года КС вынес определение, в котором закрепил «длящийся» характер правонарушений в интернете. Это значит, что вас могут привлечь к ответственности, например, за старый пост, несмотря на то, что он написан за долгие годы до принятия запрещающего закона (например, информацию об ЛГБТ, символику «Штабов Навального» и многое другое). Одна из немногих острых тем, которую КС прокомментировал с начала войны — наказание за дискредитацию армии. КС дал 13 практически идентичных отказных определений, поясняющих, что Конституции этот закон (ст. 20.3.3 КоАП) не противоречит.

«Суд не может идти против линии государства, особенно во время СВО, — подтверждает близкий к секретариату КС источник «Вёрстки». Так он объясняет, почему предметом рассмотрения в главном суде страны всё чаще становятся точечные вопросы неполитического характера. «Любое решение КС важно и должно быть неукоснительно исполнено. Противоречие между законодателем и судом вызовет кризис, который сейчас недопустим, — продолжает собеседник „Вёрстки“. — Задача суда, как мы это понимаем, помочь в донастройке законодательства, решать проблемы по запросам граждан». По словам источника, «дела подвергаются очень тщательному отбору», а особое внимание к гражданскому праву — это установка, которая появилась ещё до войны. Впрочем, добавляет собеседник, жалоб по уголовному праву всегда было много (эти данные подтверждает статистика КС, см. таблицу 1). Согласно публикуемой КС тематике обращений, больше уголовного права обращаются только по графе «конституционный статус личности» — в неё попадает довольно широкий спектр вопросов, не только личные права, но и трудовые, имущественные и тд.

В 2024 году в Конституционный суд всего было подано 9340 обращений, наивысшая инстанция уже успела вынести 41 постановление и 2710 определений. Это довольно много. Для сравнения, в рекордном по числу обращений граждан (более 20 тысяч) 2009 году КС вынес лишь 21 постановление.

Снижение числа обращений граждан в КС продиктовано, среди прочего, тем, что в 2020 году ужесточили правила подачи жалоб в КС. Большая часть обращений в принципе всегда остаётся без ответа; такая ситуация естественна, и причина — не только ошибки в жалобах и подача обращений не по подсудности. По большей части резонансные дела отсеиваются ещё до разбора судьями, секретариат КС сам направляет заявителю отказ, пояснил «Вёрстке» сотрудник суда.

«Ещё в середине десятых годов написана диссертация, в которой было доказано, что секретариат суда <…> де-факто руководит всей этой имитационной деятельностью», — отмечает доктор юридических наук Елена Лукьянова (по просьбе спикера «Вёрстка» указывает, что Елена Лукьянова признана Минюстом РФ иностранным агентом).

«Конституционный суд занимается не своим делом»

Какими вопросами занимается Конституционный суд? Например, в июле 2024 года КС рассматривал жалобу женщины, платившей за кабельное ТВ, которого у неё не было. Суд указал на право жителей многоквартирных домов, в чьи квитанции по ЖКХ без их ведома включаются услуги кабельного телевидения и другие дополнительные сервисы, не только отказаться от них, но и потребовать возмещения уже уплаченных по квитанции средств.

В апреле 2024 года КС повторно разбирался с проблемой уволенного охранника. В 2020 году по решению КС его дело было пересмотрено и ему выплачена компенсация. А в 2024 году суд отдельно уточнил, что задержка компенсации за вынужденный прогул была недопустима.

А, например, в октябре 2023 года КС разрешил полицейским брать больничные не только в государственных, но и частных клиниках.

Одни из немногих политических дел, рассмотренных за последнее время, касались избирательного законодательства. Например, в мае 2024 года КС рассмотрел обращение «Партии дела», которую сняли с выборов в Северной Осетии за то, что та собирала подписи в торговом центре. В этом же здании находилось отделение «Почты России». Сбор в местах выдачи пенсий и пособий, то есть на почте, запрещается ст. 37 закона «Об основных гарантиях избирательных прав». КС счёл норму, не противоречащей Конституции, но указал, что для признания факта нарушения избирком обязан установить, был ли сбор в таком месте целенаправленным. Эксперты тогда отмечали, что решение носит точечный характер — конкретного определения, что считать местом выдачи заработной платы и социальных трансфертов, суд так и не дал, хотя вся проблема была именно в произвольном толковании этих понятий со стороны избиркома.

Ещё один кейс касался возможности кандидатам указывать род деятельности «самозанятый». Дело в том, что кандидатам для участия в выборах необходимо предоставить справку из налоговой о постановке на учёт в качестве физического лица — налогоплательщика налога на профессиональный доход, но термин «самозанятый» там отсутствует. Пока не вмешался аж Конституционный суд, это служило ещё одним формальным поводом для снятия кандидатов.

Все эти дела важны, но они могли быть решены на местном уровне, а не в высшей судебной инстанции. «Конституционный суд не может выбирать дела, которые ему интересны или не интересны, — подчёркивает юрист, специалист по конституционному праву Виталий Исаков. — Сейчас КС занимается не своим делом и работает по странной и непредсказуемой системе отбора дел. Причём он сам себя хвалит, мол, отбираем разные дела».

По мнению Исакова, объяснить выбор суда можно только тем, что его представители «испытывают то ли чувство вины, то ли чувство стыда за то, что не берут действительно важные дела по политическим вопросам, по основным правам человека: про свободу слова, достоинства, СМИ». По мнению Исакова, КС игнорирует статьи УК и КоАП, которые «в 2022—2023 гг. превратили правовую систему в систему правового беспредела».

Председатель КС Валерий Зорькин, впрочем, и сам не отрицает, что суд мало занимается политическими вопросами. В мае 2023 года на встрече с Путиным он докладывал о статистике обращений — она, по его мнению, свидетельствует об интересах граждан. «На первом месте идёт гражданское право и процесс, предпринимательство, второе — это уголовный процесс и уголовные право, — утверждал он. — Дальше идёт трудовое и социальное. Это тоже свидетельствует об определённой стабильности в этой сфере. На самом последнем месте — это жалобы, касающиеся политических прав и так далее». Председатель КС уверял, что «вот предвещали, что в связи с той или другой ситуацией в стране [речь, видимо, о войне с Украиной] всё это поползёт, но, как видно — мы же объективный срез даём — людей больше заботят вот эти права, о которых я сказал».

«Все „а‑ля пискарёвские законы“ сейчас до КС не дойдут, — уверенно говорит собеседник „Вёрстки“ в Госдуме. — Они и у нас обсуждение проходят быстро, и принятие, и публикуются, это особый режим. Это инициативы из Кремля». «Пискарёвскими» источник называет инициативы вроде тех, что вносит в Госдуму глава комитета по безопасности и противодействию коррупцию Василий Пискарёв, — или другие статусные законодателями. Это важные и резонансные законы — например, о фейках об армии, о праве генпрокурора и его замов отбирать лицензию у СМИ без суда, о конфискации имущества за дискредитацию армии, о запрете усыновлять детей гражданам стран, в которых разрешена смена пола и другие.

Чтобы не пропустить новые тексты «Вёрстки», подписывайтесь на наш телеграм-канал

Как деградировал Конституционный суд

КС уже давно не выносит решений, которые требовали бы кардинального пересмотра государственной политики в той или иной сфере: поправки, вытекающие из его решений, как правило, носят очевидный или даже косметический характер, считает адвокат, автор Telegram-канала «Просто о КС» Ольга Подоплелова. Но такой подход был характерен для КС не всегда.

В период с 1992 по 2012 гг. политические вопросы были вторыми по числу рассматриваемых КС дел, уступая лишь числу постановлений по социальным вопросам и трудовому праву. Социолог Арина Дмитриева в своём исследовании для Института проблем правоприменения резюмировала, что политические вопросы занимали большую долю в повестке дня КС с 1990‑х годов, практически исчезли из неё в нулевых и вновь стали появляться в повестке дня в начале 2010‑х годов. Чем выше ступень судебной власти, тем большую роль играет суд в политической жизни общества, говорится в исследовании.

Исаков считает, что работу КС можно условно разделить на четыре периода: в 90‑е, нулевые, десятые и двадцатые годы. Решения в 90‑е гг. — это действительно фундаментальные и принципиальные вопросы. «В 1996—2000 гг. выносились крайне важные правовые позиции, не позиции законников, лоббистов, а написанные простым языком общие истины. О федерализме, о дискриминации и т. д.», — отмечает эксперт.

Во время кризиса 1993 года КС признал неконституционным решение президента Бориса Ельцина о роспуске Верховного совета, что привело к путчу и стрельбе по Белому дому.

В нулевых КС стал «судом лукавым», резюмирует Исаков. «Первый симптом — дело губернаторов (отмена выборов губернаторов в 2004 году). В 90‑е КС говорил, что выборы губернаторов — это необходимое условие суверенитета и фундаментализма. А в 2004 году он решил, что регионы должны ориентироваться на разъяснения федеральной власти», — пояснил Исаков.

Позже, в 2011—2012 годах, в России начали появляться откровенно репрессивные законы, а в 2014 году КС вынес постановление по норме об НКО-иноагентах. «Там КС пытался лавировать: не отменял закон, но занимался успокаиванием общества: мы проверили, к вам этот закон не будет применён против конституционных ценностей», — приводит пример Исаков. Тогда же суд стал постоянно отказываться рассматривать существенные вопросы.

Окончательно же суд «испортился» после поддержки в марте 2020 года «обнуления» Конституции, уверен Исаков: «Мы не знаем ни одного громкого постановления с начала 2020 года. А то, что знаем, удивляет. 25 декабря 2020 года было вынесено постановление о том, что органы исполнительной власти могут ограничивать права граждан. Дело касалось локдаунов, которые могут объявлять губернаторы. То есть глава региона может ограничивать свободу передвижения».

«Сейчас непонятный период. Есть аппарат, есть здание, есть судьи, обратиться можно. Но правила работы КС неизвестны. Какие критерии отбора дел — неясно. Всё чаще КС как будто не хочет заниматься политическими делами, но этот орган стоит на водоразделе права и политики. Конституционные права — это о политическом праве», — резюмирует Исаков.

Лукьянова анализировать современную практику КС не считает целесообразным, называя этот институт «потёмкинской деревней диктаторского режима». «Начиная с 2020 года (на самом деле раньше, но с 2020 года окончательно) эта институция полностью прекратила выполнять функцию, предназначенную для неё Конституцией — функцию конституционного контроля, — заявила она „Вёрстке“. — Она просто перестала защищать Конституцию и стала надёжным органом защиты интересов исполнительной власти, чьи ценности последовательно трансформировались в сторону от конституционных».

Почему решения Конституционного суда не исполняются

Даже те решения КС, которые всё же выносятся, далеко не всегда приводят в дальнейшем к изменению судебной практики, воплощаются в жизнь. Это происходит по двум причинам — формальный подход законодателей к внесению поправок и игнорирование определений судами общей юрисдикции.

Факт неточного изменения законодательства признаёт и сам КС. В аналитической справке по итогам 2023 г. говорится, что в некоторых случаях нормотворческая деятельность демонстрирует «недостаточный учёт решений КС» при разработке новых законов. «Правотворческий процесс должен строиться не на буквальном воспроизведении содержащихся в резолютивной части решения выводов КС, а на основе тщательного анализа всех изложенных правовых позиций, включая оценку вероятности повторных обращений», — отмечается в обзоре.

После того, как КС выносит постановление, правительство, депутаты или сенаторы разрабатывают соответствующие поправки в закон и направляют их в Госдуму. «Как правило, они все не читают сами постановления, — сетует практикующий в России юрист-конституционалист, попросивший не указывать его имя. — Решение КС — не только резолютивная часть (где указывается, что и где надо поправить в законе), но и правовая позиция, мотивировка — то есть как норму следует понимать. И вот законодателю на это просто до пизды, простите, пожалуйста».

Законодатель не понимает, что такое правовая позиция КС, соглашается ещё один практикующий юрист. «Поправки вносят чисто механически, чтобы формально выполнить сам факт изменённого законодательства. Но этого недостаточно, потому что КС не просто признаёт норму неконституционной, он толкует её нужным образом. И в итоге получается так, что норма снова приводит к тем же самым нарушениям прав», — считает собеседник «Вёрстки».

Такой подход приводит к тому, что поправки буквально следуют решениям КС, но ничего не меняют. «Например, КС говорит — эта норма не конституционная. Они [законодатели] берут её и просто отменяют. А взамен делают что-то похожее. Или, например, придают ей вообще какой-то иной смысл», — говорит первый собеседник. В качестве примера он приводит постановления по делам уволенных преподавателей вузов Ирины Алебастровой и Алексея Подакова.

Даже мелкие поправки не исполняются, если на это нет политической воли, говорит юрист Подоплелова. Так происходит, например, если государство не хочет тратить деньги на что-то, что требует исправить суд. Так, уже 5 лет не исполняется постановление КС о праве вернуться домой для «детей ГУЛАГа»: до сих пор не приняты нормы, которые позволили бы предоставить репрессированным жильё в тех регионах, где они и их родители проживали до преследования.

Некоторые поправки вносятся содержательными — но на практике игнорируются. «Можно внести хорошие поправки в закон, которые соответствуют международным стандартам в какой-либо сфере — например, о дополнительных гарантиях защиты адвокатской тайны при проведении у адвоката обыска, — говорит Подоплелова. — Но на практике силовики не придут с обыском, а подменят его проведением ОРМ „обследование помещений“, которое ничем по сути не отличается от обыска». Нюанс в том, что никакие специальные гарантии для адвоката, у которого обыск, при таком режиме не применяются.

Значимость решений КС зависит отнюдь не от массива законодательства, считает Подоплелова. «К сожалению, проблемы с исполнением его решений были всегда, поскольку КС „обычным“ судам казался чем-то далёким и оторванным от реалий, с которыми они работали. А в целом его политический вес и доверие к нему со стороны граждан пострадали в первую очередь из-за действий самого КС: к сожалению, ни одно антидемократическое решение или репрессивная мера не обходились без того, чтобы КС в этом не поучаствовал», — говорит эксперт. КС всегда находил аргументы, чтобы легитимировать любые попытки государства подорвать свободные выборы, подавить свободу собраний и свободу слова, не исполнять международные обязательства и так далее, напоминает Подоплелова.

Статистику, как исполняются решения КС, ведёт, опять же, секретариат, но он делает это формально: если законопроект внесён, ему достаточно отчитаться, что работа проделана. «Мне трудно представить, что бы секретариат в какой-то ситуации сказал, а вот решения КС не исполняются: то есть вынесли и что там дальше всем всё равно», — резюмирует анонимный юрист.

«Ссылки на Конституцию часто воспринимаются как шутка»

С исполнением решений КС в обычных судах дела обстоят ещё хуже, говорит Подоплелова. Если КС постановляет пересмотреть дело заявителя, сам он, как правило, этого добивается. А вот другие граждане, чьи дела попадают под эту же норму, сталкиваются со сложностями.«Сами по себе ссылки на Конституцию в процессе часто воспринимаются как шутка. Даже если есть постановление КС, разъясняющее норму закона, суды могут его не применить вплоть до Верховного суда. А сам КС только разведёт руками: вынесенное постановление сохраняет свою силу, а полномочий по пересмотру решений по конкретным делам у него нет», — рассказывает Подоплелова.

Она вспоминает дело политзаключённого Константина Котова, которого судили по «дадинской» статье 212.1 УК (уголовное наказание за неоднократное нарушение правил митинга): несмотря на то, что КС сделал исключение и прямо в тексте своего определения прописал, что дело Котова необходимо пересмотреть, он всё равно провёл в тюрьме 1,5 года.

Такая ситуация не редкость и по неполитическим делам, подчёркивает Подоплелова. Громкий пример: выселение добросовестных приобретателей квартир, которые попались на продавцов, мошенническим путём перепродающих жильё по цепочке сделок. Постановление КС по делу Александра Дубовца в 2017 году не смогло переломить ситуацию. «Людей продолжали выселять из квартир — и для борьбы с этой практикой московской семье Однодворцевых даже потребовалось отдельно оспорить в КС нормы закона об исполнительном производстве», — напомнила юрист.

Заявителю десятикратно сложнее добиться исполнения постановления, вынесённого в его пользу, говорит юрист-конституционалист, попросивший не называть его имя. Для человека битва продолжается даже после победы в Конституционном суде, потому что решение ещё нужно воплотить в жизнь. Ординарные суды (районные, арбитражные и тд) зачастую игнорируют определения КС.

«Ты такой: вау, супер, в мою пользу вынесли ну хотя бы определение. Идёшь в ординарный суд, суд покрутит у виска и скажет: «Не-не-не, чувак, слова „определение“ в процессуальном кодексе нет. И что с этим делать? Тебе с этого решения ничего. Можешь это определение КС распечатать, поставить в рамочку и детям рассказать. Жизнь граждан КС таким образом не меняет».

Обложка: Майкл Скарн

Когда речь идёт о политике, правда часто оказывается под угрозой. В наше время важно не молчать — и «Вёрстка» продолжает рассказывать о политических процессах в России, раскрывая то, что кажется скрытым. Поддержите нас — вместе мы сможем сделать шаг к более прозрачному и справедливому обществу. Подпишитесь на ежемесячную поддержку «Вёрстки» сейчас, чтобы продолжать читать нас завтра!